广州的“公行”商人们开始筹建一种基金：每家公司缴出利润的10%，存入共用的资金池。而其作用，除了作为参与者们的行业保险外，更多的是为了应对政府层出不穷的勒索。
在强大而贪婪的公权力面前，商人们抱团取暖，合资行贿，分摊成本，并对这一基金的使用，实行严格的集体监管。
这是颇具大清特色的一种“制度创新”。这一创新，很快就走向了国际化：凡是与“公行”有商业来往的外商，都必须缴纳货物价值的3%，作为“规礼”，滚入基金池中，实现风险共担、利益均沾。
这是18世纪70年代，大清帝国最为辉煌的乾隆盛世。
1、天子的私家海关
这一基金，名为“行佣”，即“公行所提取的佣金”，又名“行用”，即“公行所需的公用金”。英文名称则为Consoo Fund(公所基金)，其中Consoo一词，即汉语“公所”的音译。
“行佣”的发明者是“公行”的商人们，又称“行商”，他们更为著名的一个称号，是“广州十三行”。学界一般认为，十三行并不是指13家行商，而是泛指获得了政府的授权、垄断了外贸的行商们，他们的数量总是在不断的变动，而之所以用“十三行”这个名称，更大的可能是因为当时洋商们在广州开设的“夷馆”有13家。
1720年12月25日，普遍被当作“公行”成立的时间。这天，广州最大的行商们，在神像前宰鸡盟誓，订立行规13条，结成一个类似“托拉斯”的贸易联合体。参加盟誓的行商，有16家，其中头等行5家，二等5家，三等6家，按等级分摊经费。这家机构在次年就在外商和非行商的中国商人联合反对下，悄然废止。
很多学者，包括大清国的洋干部、著名的汉学家马士，都将1720年当作十三行的起源，显然，这是混淆了十三行与“公行”的概念。在“公行”这个行业协会性质的机构成立之前，十三行就早已存在了。
1937年学者梁嘉彬在其《广东十三行考》中指出，1720年“无非为十三行商始有共同组织(公行)之一年而已”。
他认为，在1685年康熙设立“粤海关”之前，就已经有十三行的存在。这一说法，得到了著名史学家吴晗的赞同。并且，吴晗根据《啸亭杂录》的记载，两广总督吴兴祚“奏通商舶，立十三行”，进一步推论“十三行之立，当为康熙二一至二四年(1682—1685年)四年间事。”
十三行的出现，是清帝国解除海禁的直接产物。1684年，31岁的康熙皇帝表示：“先因海寇，故海禁未开。为是今海寇既已投诚，更何所待。”于是，实施了28年的海禁被废除，并在次年设立了闽粤江浙4个海关，其中尤以广州海关最大。
值得注意的是，尽管大多数的外商都将海关当作中华帝国的政府部门，但实际上，4个海关却实行的是双重领导：名义上是国家财政部(“户部”)的派出机构，实际上的领导权，却在皇帝的私人机构“内务府”手上。
所有海关和大多数“常关”(设在陆路上的关税机构)，其掌门人均是内务府出身。执掌海关的“关差”，是与管理盐、漕、河同样最有油水的肥缺。海关关长(“海关监督”)的人选，形式上由各部门保举，“请旨简用”，实际上是皇帝直接任命，即便其级别不足以与地方督抚平级，其实际地位却毫不逊色。主管干部的吏部、主管财政的户部及海关所在的地方督抚，在正常情况下，都难以干预海关的人选及工作。“海关监督”一身二任，行政职务是户部的分司，任满即止，而本职则依然是内务府官员，任满后依然回到内务府，或在内务府掌控的其他机构中调任升迁。
皇帝越过政府而直接干预海关人选，严密控制海关，首先是政治上的需要：毕竟海关除了收取关税之外，在经济上还要承担外贸管理之职责，在外交上更要承担“怀柔远人”之使命，这些都关系到政权的维稳大局。其次，海关也是办理“皇差”的主要平台——这些皇差，大多数都没有、或者不便于纳入财政的计划内资金，而需要由海关悄悄地办理，海关因此成为皇帝的最大小金库之一。
正是在这样的制度设计下，海关的收入主要分成了两大块：一是应该缴纳给户部的关税，这部分实行定额制，而且定额很低;二是应该缴纳给内务府的“关余”——理论上，这应该包括关税之外的所有收入，进入皇家的小金库，不在户部的审计监控之列。
对于关税，此时家底颇厚的大清国，似乎并不十分在意。与后世一般的印象完全不同，清代的关税即便在鸦片战争之前，没有“帝国主义”坚船利炮威胁之下，也都十分低廉。
据民国学者王孝通研究，当时中国的进口税率一般低于16%，出口税率则在4%左右，比同时期实行自由税率的法国还低(《中国商业史》)，可算是当时国际上的税收天堂。这点，从同时期西方商人和外交官的大量记载中，也可以得到佐证。西方商人后来不断积累的不满，并非针对显规则的关税，而是针对关税之外的各种潜规则的额外勒索。
从康熙开始，直到道光，历任皇帝都有不少批示，强调关税的征收并不是看中经济收入，而要注重“嘉惠远人”的政治效应，“天朝嘉惠海隅，并不以区区商税为重，务随时查看情形，固不可于国体有妨”(《粤海关志》)，并期望通过关税的杠杆作用，将外商的活动范围控制在4个通商口岸之中，以堵绝外夷对天朝进行任何和平的演变。
即便不愿承认，海关、尤其是广州海关带来的巨大利益，对皇家来说依然是一笔不小的收入。
美国学者Frederic Wakeman在《剑桥晚清史》一书中指出：“按照清朝政策的公开表示，商业利益服从国家的政治利益。但在私下里，甚至清朝历代皇帝都把广州贸易视为个人利益的重要来源。海关监督被外国人误认为是户部的代表，实际上，他由内务府授权，负责把广州每年海关税收多达 855000 两的现银输入统治者的私囊。海关监督功绩之大小，视其满足皇帝私人定额的能力而定。”
正是在这个意义上，粤海关被称为“天子南库”，而北京崇文门税关，则被称为“北库”，共同构建了巨大的小金库。
包括康熙、雍正、乾隆在内的“英主”们，根本也没有想到：他们这种把“国”“家”分立、并将“家”的利益摆在“国”前的做法，造成海关制度的先天痼疾。这种制度性的缺失，成为激化帝国腐败、乃至引发对外战争的重要因素。
2、贪腐的顶层设计
海关的肥缺由皇家的私人机构内务府包揽，但在内务府中，要获得到海关工作的机会，依然必须经过激烈的竞争。
最高领导核心也深知其中的利益之大，为了“摆平”自己身边的人，让大家利益均沾，海关监督的任期都很短，康熙时一般是1年、多者2年，这个传统一直被延续下来。乾隆甚至在一篇谕旨中坦承：“在京满汉司员人数本多，此等得项较优之差，自应令其均沾普及。”
甚至，一些在别的税关留下亏空的官员，反而被安排到粤海关这种位置，以便其能利用粤海关的灰色收入填补漏洞。道光年间，担任浒墅关监督的延隆落下了20.9万两的亏空，担任淮安关监督的中祥落下25.1万两的亏空，都被改授粤海关监督的职务，以便翻本。
如此“顶层设计”，从开始就把海关制度当作了上至皇帝、下到胥吏的分赃制度，变相地鼓励了海关官员营私。
粤海关监督当然是这个分赃体系中的枢纽。这个职务“一向是由皇帝钦派的满洲人担任，他是代表宫廷和宫廷人物的。在他满足了他北京的恩主们(和恩主妇们)的欲望之后还有余裕时，他也可中饱，自行积聚一份家私。他一到任就必须有所报效;在这从来长不到3年的任期之内，仍旧要经常不断地报效;并且在他可以满载而归之前，也还要再作报效。他从头到底一直报效。那些相继而来的步骤使得这个官职的外水日益减少，但是据一位权威人士在1895年记述当时的情形时，还估计粤海关监督在任内每年经常送往北京的礼物，价值不下100万两。别的权威人士曾经讥讽地说：在支付了为维持大批僚属生活的征收费用之后，他任内第一年的净利是用来得官，第二年的用来保官，第三年的用来辞官和充实自己的宦囊。”(马士《中华帝国对外交往史》)
到18世纪末，这种营私舞弊行为恶性发展，每个海关监督在3年任期内所能做的一切就是尽量饱其私囊。“一个‘广州利益集团’形成了，它逐渐把从贸易吮吸来的款项变成了与外商或公行有关联的所有大、小官吏的资财。”(马士《中华帝国对外交往史》)
海关制度在成为分赃平台的同时，也成了一只寄生吸血的巨大蚂蝗，外商与行商成为“宿主”。而在大清特色的制度下，行商作为外贸的第一责任人，应对蚂蝗便成为其第一要务。
制度设计上，行商虽然主要听命于海关，但是，无论是两广总督、广东巡抚还是广州城里的其他各种衙门，都能有各种各样的方式管到行商们的头上，八仙过海各显神通，对于这些神通各异的八仙，行商们自然是谁也不能得罪、谁也不敢得罪。
“公行”一方面作为政府的代理人并得到政府的充分支持，另一方面又作为官吏们想要从中大捞一笔财富的输导线。
“粤海关监督必须在他作为正式陈报的征收以外找到一笔巨款，如果拘泥于固定税则就会使他做官的主要目的成为泡影;因此，公行就被他用作榨取对外贸易的工具，并从中勒索一笔自罗马帝国鼎盛时代以来无与伦比的私人收入。总督也必须装满他那只张大了口的钱袋，因为他具有维持法律和秩序的最后责任;他随着粤海关监督之后，也分润一部分赃款;同时从一世纪的经验中已经察觉，要使外商按步就班地遵守官吏制定的法律和他们的命令，最便当的方法就是通过公行。这对于总督是这样，对于广州的每一个官吏也是这样，公行成为所有争执的不可缺少的缓冲物了。”(马士《中华帝国对外交往史》)
这种多管齐下的勒索，对行商和外商造成了巨大的压力，不仅增加了他们的成本，更令他们对那些无规则可循的潜规则成本不可预测。
3、难以承受的勒索
1724年，行商们开始用脚投票了。大批行商为了逃避广东的苛捐杂税，转移到了福建厦门。
1727年，不堪重负的广州洋商们扬言，如果广州的官员们再不控制勒索的胃口，他们将离开广州改去厦门。这一威胁换来了粤海关的一道承诺：不课征多于正税的数额。但次年，他们就不得不接受额外的10%的从价附加税。1732年，洋人们再度抗议，并将商船停泊在虎门口外，拒绝入港，要求取消1715年后增加的所有苛捐杂税，粤海关部当即应允，但从未落实。
外商们的负担主要是三块：正税一是“船钞”，即根据船只的大小、长宽以及路程远近收税，但因为估算困难，实际操作中基本按照船只梁头的长宽为标准定税，所以又叫“梁头税”。正税二是“货税”，就是根据不同货物课税。中国的正税，即便加上4%(康熙时)、最高甚至10%(乾隆时)的附加税，比诸当时的西方诸国，依然十分低廉。
正税之外，是杂税。据Peter Auber出版于1834年的《中国政府、法律及政策大纲》一书，潜规则下，每艘商船必须缴纳高达1950两银子(相当于如今39万元人民币)的苛捐杂税，虽然外商们先后在1734年、1737年、1747年、1752年、1754年、1760年等年份提交了6次抗议，全都无效。
美国当代学者Frederic Wakeman指出，海关监督的日益贪污腐化，与贸易垄断商的信用日趋不稳定及鸦片自由贸易的兴起，构成了破坏经济平衡体系的三大因素(《剑桥晚清史》)。
在强大的公权力下，“奶牛”们的选择空间越来越小。
1754年，行商中的一部分，被政府赋予了一项更严峻的任务：担任外商们的“保商”。“保商”的垄断地位得到了加强，所有外贸必须经由他们进行，其他中国商人包括行商不能染指。外商只能把货物卖给自己被指定的“保商”，并且，价格是由“保商”来确定，外商可以选择接受价格或者带着货物离开，而不能更换“保商”。
除此之外，外商们就什么都不需要操心了。根据新的法规，“保商”必须为外商安排办公室、楼房、住所，物色仆人并替仆人们作保，过驳货物等，但行商也要为外商的“奉公守法”承担第一责任。而政府对于“保商”们的基本要求，就是他们必须为行商及外商应该缴纳的各种税费承担无限连带责任。
3年后(1757年)，外商们选择港口的权利也被取消。帝国中央颁布的一道法律，确定广州是唯一的外贸港口，“它的目的是要把商人们紧密集结在一起，以便使贸易的管理和监督更加容易，尤其是使关税的征收更加方便。”(《简明英国经济史及理论》)外商们对于“一口通商”的任何抗议，都毫无结果，只能就范。“一口通商”的政策，保障了广州的外贸垄断地位，也同时固化了有着先天致命问题的外贸及海关体制。围绕外贸而展开的腐败，日趋激烈。
当时担任两广总督的李侍尧，为了强化广州的“一口通商”，颁行了《防范外夷规条》，并着手恢复“公行”，以便应对集中到广州一埠的洋船。行商们此时为了获得更大的垄断利益，主动贴近政府。
这次“公行”重设，将行商们分为外洋行、本港行、福潮行三种，分别负责外洋贸易、进贡纳税和潮州福建商人货税三大板块，对西方的贸易第一次完全独立管理。
但是，这种“公行”的组织形式毕竟松散，而承担的责任又过重，10年后，当时建议开设“公行”的商人潘启，又建议关闭公行，理由是“公办夷船，众志纷歧，渐至推诿，于公无补”。这一建议，得到了官方的支持，两广总督李侍尧会同粤海关监督德魁批示：“裁撤公行名目，众商皆分行各办”。
这其中，很关键的一个原因，是行商们分工之后，“行商责成愈专，而政府课税亦愈重”，并且在连带责任下，造成单个公司的经营风险经常被放大为全行业的风险，为数极少的“保商”们承担了过重的责任，“行商倒闭破产不能完纳政府课税者续出”，不得不为行商们垫付税费乃至来自政府的其他勒索。
马士记载：“公行的行商们自然是惨受敲诈，1771年已经发现其中有很多家破产，此外还拖欠了应付给官方的款项。”为此，潘启等又用金钱开路，贿赂了李侍尧，取消了“公行”，但这笔费用最后由反对“公行”的英国东印度公司报销。